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[실시간뉴스]전통시장에 혈세 투입한 효과 측정해 봤나? '성과분석' 없는 정책의 빈틈

온카뱅크관리자

2026-07-07 17:27:41

<div id="layerTranslateNotice" style="display:none;"></div> 더스쿠프 마켓분석 20년 넘게 혈세 쏟아부었는데 여전히 지원 필요한 전통시장 정부 정책 효과 없다는 방증 성과주의 예산제도 작동 안 해 서울시부터 성과주의 적용해야 
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 # 1990년대 후반 대형마트의 등장과 함께 전통시장은 위기를 맞았다. 이후 역대 정부는 전통시장의 경쟁력을 높이겠다면서 전통시장 지원책을 숱하게 쏟아냈다. 재래시장 현대화 사업, 온누리상품권 도입, 테마형 시장 육성, 디지털 전환과 청년몰 육성, 코로나19 팬데믹 대응 지원 등이 대표적이다. 
 # 그런데도 전통시장이 활성화한 흔적은 찾아보기 힘들다. 왜일까. 성과 측정에 따른 반성과 정책 개선이 필요한데, 그게 부족하기 때문이다. 
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 <img alt="역대 정부는 전통시장 활성화에 수많은 예산을 투입했지만, 개선은 요원하다.[사진｜게티이미지뱅크]" class="thumb_g_article" data-org-src="https://t1.daumcdn.net/news/202607/07/thescoop1/20260707171154544uhqv.jpg" data-org-width="800" dmcf-mid="UXajYhztr5" dmcf-mtype="image" height="auto" src="https://img4.daumcdn.net/thumb/R658x0.q70/?fname=https://t1.daumcdn.net/news/202607/07/thescoop1/20260707171154544uhqv.jpg" width="658">
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 역대 정부는 전통시장 활성화에 수많은 예산을 투입했지만, 개선은 요원하다.[사진｜게티이미지뱅크]
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 2014년 지방재정법 개정 이후 지방자치단체의 재정 운용 방식은 크게 바뀌었다. 이 개정을 통해 성과주의 예산제도를 도입했기 때문이다. 성과주의 예산제도란 예산의 수립·심의·집행·결산 전 과정에서 정책의 효과성을 확인하기 위해 사전에 성과목표를 설정하고, 이를 측정·평가하는 시스템이다. 법 개정 후 모든 지자체에 성과보고서 작성을 의무화했고, 2016회계연도 예산안과 결산서부터 성과주의 예산제도를 적용했다. 
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 그런데 만 10년을 넘긴 성과주의 예산제도가 제대로 작동하고 있는지는 의문이다. 전통시장 활성화 정책만 봐도 그렇다. 역대 정부는 1990년대 유통시장 개방 이후 침체하기 시작한 전통시장을 활성화하는 데 정책적 역량을 쏟아부었다. 그럼에도 여전히 전통시장은 '지원'과 '육성'의 대상에서 벗어나지 못하고 있다. 성과주의 예산제도가 실질적 효과를 거두지 못하고 있다는 방증이다. 
 이런 측면에서 서울특별시의 전통시장 지원 정책과 성과 측정 시스템이 얼마나 조화롭게 맞물리고 있는지 점검해봤다. 과연 어떨까. 결론부터 말하면 정책과 성과 측정 시스템은 '따로 노는' 측면이 적지 않았다.
 [※참고: 서울시의 전통시장 지원 정책에 특별한 문제가 있었기 때문은 아니다. 서울시는 재정 규모와 행정 역량 측면에서 전국 지자체 중 가장 선도적이며 상징적인 위치에 있어서 대상으로 삼았다. 분석 대상은 서울시 2019~2024년 결산서에 수록된 전통시장 관련 정책사업 성과지표와 단위사업별 예산 집행 현황이다. 행정안전부 '지방자치단체 예산의 성과계획서 작성기준'과 '지방자치단체 예산편성 운영기준(2026년)', '지방자치단체 결산 통합기준'을 판단 기준으로 삼았다.]
 ■ 분석① 서울시 전통시장 현황 = 우선 서울의 전통시장 현황부터 살펴보자. 서울시 열린데이터광장에 따르면, 서울시에는 총 433개의 전통시장·상점가·골목형상점가(이하 전통시장 등)가 있다(이하 2025년 7월 31일 기준). 총 점포는 7만3485개다. 유형별로는 '인정시장'이 126개(29.1%)로 가장 많다. 
 다음으로는 '골목형상점가' 118개(27.3%), '등록시장' 112개(25.9%), '상점가' 63개(14.5%), '무등록시장' 14개(3.2%) 등이다. 점포 수를 기준으로 하면 등록시장이 3만606개(41.6%)로 가장 많다. 각 시장은 이름에 따라 법적 지위가 다르다(표① 참조).
 형태별로는 '골목형'이 212개(49.0%)로 절반가량을 차지한다. '건물형'은 129개(29.8%), '상점가형'은 70개(16.2%), '지하도상가'는 22개(5.11%)다. 골목형 212개 중 인정시장(101개)과 골목형상점가(85개)가 186개(87.7%)다. 규모별 점포 수를 보면 소형시장(50~99개)이 169개로 가장 많고, 중형시장(100~499개)이 154개, 영세시장(50개 미만)이 84개, 대형시장(500개 이상)이 27개였다. 
 자치구별로는 중구가 49개(11.3%)로 가장 많았다. 종로구는 30개(6.9%), 관악구는 29개(6.7%), 동대문구 28개(6.5%)였다. 상위 4개 자치구가 전체 전통시장의 31.4%를 차지했다. 특히 중구(2만3664개·32.2%)와 종로구(1만1768개·16.0%), 동대문구(3852개·5.2%)에 전체 점포의 53.5%가 집중돼 있었다. 반면 서초구(6개)와 용산구(7개) 등은 시장 수가 극히 적었다. 
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 <img alt="[사진｜뉴시스]" class="thumb_g_article" data-org-src="https://t1.daumcdn.net/news/202607/07/thescoop1/20260707171155854vglm.jpg" data-org-width="1200" dmcf-mid="uJRdIE1ywZ" dmcf-mtype="image" height="auto" src="https://img1.daumcdn.net/thumb/R658x0.q70/?fname=https://t1.daumcdn.net/news/202607/07/thescoop1/20260707171155854vglm.jpg" width="658">
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 [사진｜뉴시스]
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 ■ 분석② 서울시 전통시장 지원 예산 현황 = 이번엔 예산을 보자. 서울시는 지난 6년간(2019~2024년) 전통시장 활성화 지원에 총 2585억원(연평균 431억원)을 투입했다. 연도별로는 2020년이 578억원으로 가장 많았고, 이후 감소세를 기록하면서 2022년 317억원까지 줄었다. 2023년 475억원으로 증가세로 돌아섰지만 2024년 279억원으로 재차 감소했다.
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 주요 단위사업별 예산을 보면 6년간 '시설현대화 지원(940억4000만원·36.4%)' 사업과 '주차환경개선(708억1000만원·27.4%)' 사업이 전체의 63.8%를 차지했다. 그 외 '생활상권 활성화(293억원·11.3%)' '이벤트 지원(179억원·6.9%)' '특성화시장 육성(114억원·4.4%)' '노후전선 정비(95억원·3.7%)' '상인역량강화(61억원·2.4%)' '온라인 판로개척(49억원·1.9%)' '화재알림시설 설치(45억원·1.7%)' 등의 사업이 있었다.
 ■ 분석③ 성과 측정 제대로 됐을까 = 그렇다면 서울시는 사업별 성과 측정을 제대로 하고 있는지 살펴보자. 원래 성과보고서는 사업원가와 성과가 연계될 수 있도록 성과계획서(정책사업·단위사업별 성과지표설정)를 작성해야 한다. 쉽게 말해, 성과계획서에 적힌 정책사업이나 단위사업별 성과지표에 따라 성과를 측정해야 한다는 얘기다. 
 그런데 서울시는 정책사업엔 성과지표를 뒀지만, 단위사업엔 적용하지 않았다. 지난 6년간 예산의 64.8%를 차지한 시설현대화 지원과 주차환경개선 사업에도 성과지표를 설정하지 않았다. 성과지표를 적용한 사업은 이벤트 지원(야시장 이용만족도·일부 연도), 상인역량강화(이용만족도)가 전부였다. 성과지표 설정 여부와 예산 투입 규모 사이에 어떤 상관관계도 없다는 건데, 성과계획서부터 꼼꼼하게 짜지 않았다는 방증이다. 
 그렇다면 성과지표를 설정한 사업(야시장 이용만족도·상인역량강화)의 성과보고서는 제대로 작성했을까. 성과보고서는 '미달성(100% 미만)' '달성(101~130%)' '초과 달성(130% 이상)'의 3단계 등급에 따라 작성했는데, 대부분이 '달성'이었다. 
 문제는 성과 목표치를 낮게 설정해서 달성률을 채우는 경우가 수두룩했다는 점이다. 예컨대 2019년 '소상공인 종합지원사업 이용만족도'는 전년도 실적보다 목표치를 낮춰 달성률을 채웠다. 2020년에는 전년도와 동일한 목표치를 설정해 달성률을 맞췄고, 2021년엔 실적 대비 목표치를 고작 0.1점 올려 달성률을 채웠다. 특히 2021년 '전통시장 상인 사업효과성 인식도'는 실적이 목표를 2.55점이나 초과했지만, 2022년 목표치 설정에는 이를 반영하지 않았다. 성과지표를 제대로 만들지 않는 것도 모자라 성과 측정도 엉망이었던 셈이다. 
 ■ 분석④ 문제점 = 이런 맥락에서 서울시의 전통시장 지원 성과지표 체계를 행정안전부의 기준에 맞춰 보면 크게 세가지 문제를 확인할 수 있다. 첫째, 성과지표를 정책사업 단위에만 설정하고, 실제 예산을 집행하는 단위사업엔 적용하지 않았다. 이에 따라 단위사업별 성과지표가 좋은 것들로 정책사업의 성과지표를 바꿀 수 있다. 눈속임이 가능한 구조라는 뜻이다. 
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 [사진｜뉴시스]
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 둘째, 행안부는 결과 중심 성과지표로의 전환을 권고하고 있지만, 서울시는 여전히 투입·산출 과정 중심으로 성과지표를 구성하고 있다는 점이다. 이래서는 정책목표인 '소상공인 육성'이나 '시장 활력 증진' 등의 달성 여부를 확인하기 어렵다. 
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 셋째, 성과보고서는 성과의 미달성 혹은 초과 달성 원인 분석을 요구한다. 하지만 서울시처럼 전년도 실적을 제대로 반영하지 않고, 목표치를 허술하게 설정하면 성과분석 항목은 형식적으로 채워질 수밖에 없다. 특히 목표치를 지나치게 낮게 설정한 상황에서 소수점 이하 반올림을 하면 실제로는 목표치를 달성하지 못한 경우에도 달성률을 채울 수 있다. 
 이런 맹점을 극복하려면 어떻게 해야 할까. 우선 정책목표의 달성 여부를 측정할 수 있도록 '핵심성과지표(KPI·Key Performance Indicator)'를 제대로 설계해야 한다. 방문객 증감률, 공실 점포 비율, 시장별 일평균 매출 변화율, 상인 소득·고용 증가 등을 주요 지표로 설계하는 것도 방법이다(표② 참조). 성과 목표치는 전년 실적 대비 최소 5% 이상 상향하는 원칙을 둬서 성과관리 내부 기준으로 명문화할 필요가 있다. 
 여기에 더해 단위사업별 성과지표 체계도 갖춰야 한다. 그래야 정확한 성과지표 측정이 가능하다. 성과지표 사전 검토와 결산 심사 내실화를 위한 지방의회의 역할 강화도 고민해야 한다. 성과주의 예산제도의 도입 취지를 되새겨야 한다는 얘기다. 역시 답은 '기본'에서 찾아야 한다. 
 김민수 나라살림연구소 책임연구원 metisome@gmail.com 
 김정덕 더스쿠프 기자 juckys@thescoop.co.kr
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