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[실시간뉴스]결국 재벌과 고소득자에게…나라의 '보이지 않는 예산'이 쏠리는 곳

온카뱅크관리자

2026-11-09 12:57:37

<div id="layerTranslateNotice" style="display:none;"></div> 더스쿠프 정책 톺아보기 2027년 조세지출예산서 분석 사상 최초 100조원 넘을 텐데 감시 느슨한 조세지출 혜택 산업·대기업·고소득자에 집중 엄격한 적용 기준 마련해야 
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 정부는 거둬야 할 세금을 걷지 않는 방식으로 국민과 기업을 지원하기도 한다. 간접적인 보조인데, 이를 조세지출이라고 한다. 정부에 따르면 내년도 조세지출액은 사상 처음으로 100조원을 넘어간다. 국민 세금으로 100조원을 간접 지원하는 셈이다. 그런데 그 수혜가 유독 경제산업 분야와 재벌 대기업에 쏠려 있다면 적절한 걸까.
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 <img alt="내년도 조세지출이 100조원을 넘길 것으로 보인다.[사진｜연합뉴스]" class="thumb_g_article" data-org-src="https://t1.daumcdn.net/news/202611/09/thescoop1/20261109124325357hpwm.jpg" data-org-width="800" dmcf-mid="4D08inEoDv" dmcf-mtype="image" height="auto" src="https://img1.daumcdn.net/thumb/R658x0.q70/?fname=https://t1.daumcdn.net/news/202611/09/thescoop1/20261109124325357hpwm.jpg" width="658">
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 내년도 조세지출이 100조원을 넘길 것으로 보인다.[사진｜연합뉴스]
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 정부가 특정 국민이나 기업을 지원하는 방식은 크게 두가지다. 하나는 예산을 편성해서 그 예산으로 직접 지원하는 '재정지출', 다른 하나는 정부가 법에 근거해서 거둬야 할 세금을 걷지 않는 방식으로 간접 지원하는 '조세지출(국세감면)'이다.[※참고: 조세지출과 국세감면은 사실상 같은 개념이다. 다만, 조세지출은 국가재정법상 표현이고, 국세감면은 세법상 표현이다.]
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 그런데 정부가 조세지출 방식을 쓸 때는 재정지출 방식을 사용할 때보다 좀 더 신중해야 한다. 재정지출은 얼마의 예산을 편성해서 어떻게 집행했는지 돈의 흐름을 직관적으로 알 수 있지만, 조세지출은 그렇지 않아서다. 
 '조세지출을 하지 않았다면 걷을 수 있었을 것으로 예상되는 세금'을 가상으로 계산하다 보니 정확한 내역도 규모도 알기 어렵다. 조세지출이 '보이지 않는 예산'이라 불리는 이유다. 특히 세법(조세특례제한법)에 한번 적용되면 일몰(만료) 시한이 올 때까지 매년 국회의 심사도 받지 않고 자동으로 세금이 깎이기 때문에 감시도 쉽지 않다. 
 이런 맹점을 가진 조세지출이 내년에 최초로 100조원을 넘긴다. 정부가 국회에 제출한 '조세지출예산서'에 따르면 2027년도 조세지출은 올해보다 17조9175억원(20.6%) 증가한 104조9000억원이다. 문제는 조세지출이 가진 기본적인 맹점 외에도 짚어볼 점이 한두가지가 아니라는 점이다. 
 ■ 법정한도 웃도는 국세감면율 = 우선 국세감면율('국세수입 총액+국세감면 총액' 대비 국세감면액 비율)을 보자. 2022년부터 2027년까지 연평균 국세감면액 증가율은 10.5%다. 같은 기간 국세수입 증가율(7.8%)보다도 2.7%포인트나 높다. 
 특히 윤석열 정부 시절인 2023~2025년(예산편성 기준 2022~2024년)에는 국세감면율이 법정한도(직전 3개년 국세감면율 평균+0.5%포인트)를 웃돌았다. 법이 정한 것보다도 더 많이 국세감면을 해줬다는 뜻이다. 2026~2027년은 국세감면율이 법정한도보다는 다소 낮아질 것으로 보이긴 하지만, 문제가 해소된 건 아니다. 국세감면액이 늘었는데도 국세수입이 늘면서 나타난 착시일 뿐이어서다.
 주로 어떤 종류의 세금을 깎아주고 있는 걸까. 2022년 기준 세목별 조세지출 비중(실적치)을 보면 소득세가 58.2%, 법인세가 17.7%, 부가가치세가 17.3%였다. 그런데 2027년(전망치)엔 소득세가 50.9%, 법인세가 31.2%, 부가가치세가 12.5%로 예상된다(표① 참조). 소득세와 부가가치세의 비중은 각각 7.3%포인트, 4.8%포인트 하락하는 반면, 법인세 비중은 13.5%포인트 상승할 거라는 뜻이다. 
 비교 기간 연평균 조세지출액 증가율을 봐도 법인세는 23.8%, 소득세는 7.6%, 부가가치세는 3.6%로 법인세의 조세지출액 증가율이 압도적으로 높다. 최근 법인세가 늘어나는 것 못지않게 조세지출액도 크게 증가하고 있다는 방증이다.
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 <img alt="[사진｜연합뉴스]" class="thumb_g_article" data-org-src="https://t1.daumcdn.net/news/202611/09/thescoop1/20261109124326594kfcm.jpg" data-org-width="800" dmcf-mid="65AtBbQ9wl" dmcf-mtype="image" height="auto" src="https://img4.daumcdn.net/thumb/R658x0.q70/?fname=https://t1.daumcdn.net/news/202611/09/thescoop1/20261109124326594kfcm.jpg" width="658">
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 [사진｜연합뉴스]
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 ■ 경제산업은 상승, 복지는 하락 = 그럼 어느 분야의 조세지출 비중이 가장 높았을까. 2027년 예산안 기준 12대 분야별 조세지출 비중을 보면 '보건·복지·고용'이 38.3%로 가장 높고, '산업·중소기업·에너지'가 33.2%로 2위였다. 이어 '일반 지방행정(9.8%)' 'R&amp;D (9.1%)' 순이었다. 
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 다만, 조세지출 비중을 2024년과 비교해보면 특이점이 보인다. 12대 분야 가운데 조세지출 비중이 상승한 분야는 '산업·중소기업·에너지(14.1%포인트)'와 'R&amp;D(5.1%포인트)' 둘뿐이었다. 조세지출이 거의 없어서 비중이 0%에 가까운 '공공질서·안전' '외교·통일' '국방' 분야는 아무런 변화가 없었고, 나머지 7개 분야는 모두 비중이 하락했다. 
 그중에서도 '보건·복지·고용(-11.6%포인트)' 분야 비중이 가장 크게 떨어졌다. '농림·축산·식품(-3.3%포인트)'과 '일반 지방행정(-2.8%포인트)' 분야도 하락폭이 컸다. 조세지출 비중이 경제산업 분야에서는 상승, 복지 분야에서는 하락했다는 의미다. 
 이번엔 항목별(총 290개) 조세지출 비중을 살펴보자. 2027년을 기준으로 보면 '통합투자세액공제(16조5583억원)'와 '연구인력개발세액공제(10조5114억원)'가 전체 조세지출액(104조9000억원)의 25.8%를 차지했다. 올해보다 각각 10조5467억원, 3조5729억원 늘었다. 총 증가액이 14조1196억원인데, 내년도 전체 조세지출액 증가분(17조9175억원)의 78.8%에 달한다. 쉽게 말해 두 항목이 내년도 조세지출액 증가의 핵심 원인인 셈이다.[※참고: 통합투자세액공제는 다양한 시설에 투자한 기업들의 세금을 깎아주는 거다.]
 ■ 재벌 대기업에 쏠린 조세지출 = 이런 조세지출을 통해 누가 가장 이득을 보고 있을까. 2027년 기준 조세지출 수혜자별 비중을 보자. 먼저 개인은 중저소득자(66.9%)가 고소득자(33.1%)보다 높았다. 다만, 2022년과 비교할 때, 중저소득자 비중은 1.4%포인트 하락했고, 고소득자 비중은 그만큼 상승했다.
 기업에서 수혜자별 비중은 2027년 기준 상호출자제한기업(49.9%), 중소기업(42.2%), 중견기업(2.5%), 기타(5.4%) 순으로 나타났다(표② 참조). 2000여개에 불과한 재벌 대기업 계열사들이 100만개에 달하는 중소기업들보다 더 많은 조세감면 혜택을 받는다는 거다. 2022년과 비교하면 상호출자제한기업만 33.4%포인트 상승했고, 나머지는 모두 하락했다. 중소기업은 –25.9%포인트, 중견기업은 –1.5%포인트로 중소기업의 비중이 크게 변했다. 조세지출액 연평균 증가율 역시 상호출자제한기업(44.6%)이 압도적으로 높았다. 
 이쯤에서 조세지출의 내용을 종합해보자. 정부의 조세지출은 한쪽으로 기울어 있는 것으로 보인다. 분야는 경제산업, 항목은 통합투자세액공제, 수혜는 대기업에 편중돼 있다. 정부는 이를 완화할 방안을 서둘러 수립해야 할 것으로 보인다. 
 특히 세수 호황이 끝나는 상황을 고민해야 한다. 일반적으로 각종 공제감면 혜택은 사용하지 않고 상당 기간(10년) 이월해서 쌓아둘 수 있다. 2025년 기준 삼성전자와 SK하이닉스 두 기업이 사용하지 않은 일종의 '세금 할인권' 규모만 19조8658억원에 달한다. 최근 이 두 기업의 세액공제율이 대폭 인상됐다는 점에서 세액공제 규모가 더 늘어날 가능성도 있다. 세수 호황이 끝나는 시점에 이들 기업이 '세금 할인권'을 사용한다면 정부의 재정 부담이 커질 수 있다. 
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 <img alt="[일러스트｜게티이미지뱅크]" class="thumb_g_article" data-org-src="https://t1.daumcdn.net/news/202611/09/thescoop1/20261109124327825nxzw.jpg" data-org-width="800" dmcf-mid="QEiW309UsC" dmcf-mtype="image" height="auto" src="https://img4.daumcdn.net/thumb/R658x0.q70/?fname=https://t1.daumcdn.net/news/202611/09/thescoop1/20261109124327825nxzw.jpg" width="658">
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 [일러스트｜게티이미지뱅크]
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 그뿐만이 아니다. 현행법(조세특례제한법)은 조세지출을 관리하기 위해 연간 3000억원 이상의 조세특례를 신규로 도입(기존 내용 변경 포함)하거나 조세감면액의 지속적인 증가가 예상되는 경우 전문기관의 타당성 평가를 거치도록 규정하고 있다. 하지만 통합투자세액공제는 2020년 도입 이후 5차례나 개정됐지만, 예비타당성 평가를 단 한번도 거치지 않았다. 그러는 동안 통합투자세액공제 규모는 2021년 1조3459억원에서 2027년 16조5583억원으로 12배나 커졌다. 
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 세금을 깎아주는 건 정부 맘대로 해선 안 된다. 법에 따라야 한다. 특히 '눈에 보이지 않는' 조세지출엔 이를 엄격하게 적용해야 한다. 이재명 정부는 과연 그러고 있을까. 
 이종석 나라살림연구소 자문위원(회계사) taxfair@hanmail.net 
 김정덕 더스쿠프 기자 juckys@thescoop.co.kr
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